“隐性债务”的概念自2017年中首次提出。自2011年开始，中央开始摸底排查政府债务。并且审计署于2011年及2013年对地方政府债务进行了两轮审计，发现地方政府债务负担不降反增。尤其在15-17年间，城投平台公司通过政府购买服务、PPP等形式进行本质上仍为政府“兜底”的融资，进一步加大了地方政府债务压力，逐渐引起了中央的高度重视。2017 年 7 月，全国金融工作会议强调“严控地方政府债务增量，终身问责、倒查责任”，同月召开的中央政治局会议首次提出了“地方政府隐性债务”的概念：“积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量”。17年下半年开始，中央出台一系列治理地方政府隐性债务的政策措施，整体思路是“严控增量，妥善化解存量”。

 

那么究竟什么是隐性债务呢？理论上来讲，根据政策精神，隐性债务主要指“机关事业单位及国有企业（包括城投融资平台）违法违规和变相举借形成的实质上由政府承担的债务”。而根据对全国各地不同层级城投平台调研结果我们发现，在实际操作中，对于隐性债务的认定往往是根据经济业务实质。经营性项目如高速公路、城市开发等产生的债务划到隐性债务的可能性不高，而公益性项目如基础设施建设，经由政府批复的棚改项目等明确财政具有偿还责任的债务，如出具过担保函、承诺函等会划入隐性债务范畴。此外，还有地方城投表示通过正规PPP，合理政府购买服务项目等也不在隐性债务范围内。还有地方对具体业务进行更为细化的约束，如委托城投平台公司进行一级土地开发整理产生的成本将划入隐性债务范畴，而约定收益则不算。对此，我们预计各地在对隐性债务进行具体认定时在执行层面将会存在一定差异。